Rezultatele monitorizării politicilor anticorupţie în autoritățile publice centrale: Sistemul de petiţionare

La 6 octombrie 2020, Transparency International – Moldova a prezentat rezultatele monitorizării sistemului de petiţionare în autoritățile publice centrale (APC). Activitatea este parte a unui proiect susţinut financiar de National Endowment for Democracy, cu scopul de a analiza cum APC aplică politicile anticorupţie prevăzute în Convenţia ONU Împotriva Corupţiei (UNCAC)[1], a identifica eventuale probleme şi formula propuneri de îmbunătăţire a politicilor. Subiecţi ai monitorizării sunt 12 APC, inclusiv 4 entităţi din subordine cu risc sporit de corupţie.[2] Monitorizarea a fost efectuată în iulie–septembrie 2020, perioada de referinţă – anii 2018-2019.

Repere metodologice: în cadrul monitorizării au fost solicitate informaţii oficiale privind funcţionarea sistemului de petiţionare de la APC monitorizate şi Cancelaria de Stat; analizate datele de pe paginile web ale APC referitoare la depunerea petiţiilor şi primirea în audienţă, utilizată tehnica clientului misterios, confruntate informaţiile din diferite surse. De asemenea, au fost completate tabele de sinteză care reflectă starea curentă în aplicarea politicii, includ constatări şi propuneri individuale de îmbunătăţire a situaţiei. În funcţie de constatări, autorităţilor le-au fost atribuite scoruri la o scară de la 0 la 4[3], fiind întocmit un clasament al APC.

Constatări

Rezultatele monitorizării atestă că entităţile publice au întreprins măsuri pentru aplicarea politicii, rezultate mai bune fiind la MJ (3,2 puncte), SV (3,1), MAI şi PF (câte 2,9), mai slabe – la MADRM (1,7), şi MECC (1,3), scorul mediu – 2,3 puncte.

Cu toate acestea, în domeniu există o serie de probleme. Cadrul legal revizuit în 2018 este complex si dificil de înţeles pentru cetăţenii simpli, instrucţiunea privind ţinerea lucrărilor de secretariat privind petiţiile – învechită şi lacunară. Managementul sistemului de petiţionare lasă de dorit, având în vedere, în special, lipsa/neactualizarea documentelor interne privind lucrul cu petiţiile; controlul insuficient asupra ţinerii lucrărilor de secretariat privind petiţiile şi asupra legalităţii examinării acestora; neaplicarea sancţiunilor pentru abaterile admise; nepublicarea rapoartelor privind examinarea petiţiilor şi primirea în audienţă; instruirea insuficienta a personalului abilitat cu evidenţa şi examinarea petiţiilor. Entităţile remarcă probleme în funcţionarea sistemelor informaţionale în baza cărora ţin evidenţa documentelor/petiţiilor. Modalităţile de petiţionare online sunt valorificate insuficient.

Regulamente interne privind lucrul cu petiţiile. Deşi entităţile trebuie să dispună de un regulament intern pentru a ţine evidenţa înregistrării, examinării petiţiilor şi primirii persoanelor în audienţă, doar 2/3 din entităţi susţin că au atare regulamente (MAEIE, MAI, MADRM, MEI, MECC, MF, SFS, PF), majoritatea din ele nefiind actualizate.[4] MSMPS, MJ, SV, APP au remarcat că se conduc în acest scop de prevederile Codului administrativ 116/2018[5], HG 463/2019[6], HG 208/1995[7], nefiind clar dacă dispun de acte normative interne.

Instruiri la subiectul petiţionării. Cu toate că în 2018 a fost modificat cadrul legal din domeniu, fiind necesară familiarizarea funcţionarilor cu reglementările noi, doar 60% din entităţile monitorizate au informat despre atare instruiri (MAI, MADRM, MJ, MSMPS, SFS, SV, PF), MAEIE, MEI, MECC, MF au relatat că n-au organizat instruiri, iar APP n-a răspuns la întrebare.

Înregistrarea petiţiilor. Potrivit entităţilor monitorizate, în 2018-2019 acestea au înregistrat circa 53 mii de petiţii. Ponderea petiţiilor repetate este, în medie, de 0,6% din totalul petiţiilor înregistrate în această perioadă, petiţiilor anonime – 0,7%. În profilul entităţilor, o pondere mai înaltă a petiţiilor repetate se atestă la MECC (în medie – 3,6% din totalul petiţiilor înregistrate) şi PF (5,3%), eventual ele au fost expediate în speranţa soluţionării problemelor după frecventele schimbări ale guvernărilor din această perioadă. Deşi entităţile oferă posibilitatea depunerii petiţiilor online, această opţiune este slab valorificată – doar 4,4% din petiţiile primite sunt electronice.

Entităţile publice utilizează diferite SIA pentru a efectua managementul documentelor/petiţiilor, sunt cazuri când acestea nu satisfac cerinţelor actuale de sistematizare şi de analiză a informaţiilor, unele date statistice privind funcţionarea sistemului de petiţionare sunt şi acum colectate manual. Nu există un sistem de indicatori care ar permite generalizarea situaţiei privind lucrul cu petiţiile în entităţile publice, compararea stării de lucru în diferite entităţi sau în subdiviziunile unei entităţi publice.

Examinarea petiţiilor. În 2018-2019 în entităţile monitorizate au fost examinate în jur de 48 mii de petiţii, din ele circa 6% – cu depăşirea termenului. Cei mai înalţi indici ai petiţiilor examinate cu depăşirea termenilor se atestă la MSMPS (în medie pe 2018-2019 – 17,7% din totalul petiţiilor examinate), MECC (15,7%), MJ (10,6%), MF (9,7%), MEI (17,7% în 2018). Este de remarcat că în entităţile enunţate n-au fost aplicate sancţiuni pentru neexaminarea în termen a petiţiilor.

Primirea în audienţă. 4/5 din entităţile monitorizate au relatat că ţin evidenţa audienţei persoanelor (MAI, MAEIE[8], MF, MJ, SFS, SV, PF, APP, MSMPS, MEI[9]), iar MADRM şi MECC – nu ţin evidenţa/nu duc statistica acestor informaţii. De reţinut că APP a informat despre numărul mediu lunar al persoanelor înscrise şi primite în audienţă, am putea presupune că în această perioadă entitatea n-a ţinut, eventual temporar, registrul audienţei persoanelor. Marea parte a entităţilor care ţin evidenţa audienţelor au informat despre audierea tuturor persoanelor programate, excepţie fiind MSMPS (în 2018 au fost primiţi în audienţă 30% din cei programaţi, în 2019 – 68,6%).

Controlul examinării petiţiilor şi primirii în audienţă. Doar circa 40% din entităţile monitorizate au confirmat că au efectuat asemenea controale (MJ, MAI, SV, MAEIE, MSMPS), celelalte 60% – susţin că nu le-au efectuat (MADRM, MECC, MEI, MF, SFS, PF) sau n-au oferit răspuns (AAP).

Identificarea şi sancţionarea abaterilor. Doar o singură entitate – MAI a informat că a identificat abateri în domeniu şi aplicat sancţiuni în 2019[10], APP – n-a răspuns la întrebare, iar celelalte 80% din entităţi au relatat că abateri n-au fost, respectiv nu s-au aplicat sancţiuni (MAEIE, MADRM, MEI, MECC, MF[11], MJ, MSMPS, SFS, SV, PF). Asta în situaţia în care într-o serie de autorităţi exista o pondere înaltă a petiţiilor examinate cu depăşirea termenului (MECC, MJ, MEI, MF)[12] şi, urmare a misiunilor de audit intern, au fost identificate abateri de la prevederile legale (SV, MJ).[13]

Raportarea despre aplicarea politicii. Doar ½ din entităţile monitorizate (MAEIE, MAI, MSMPS, MJ, SV, PF) au informat despre elaborarea rapoartelor privind examinarea petiţiilor şi primirea în audienţă, unele din ele menţionând că le prezintă la Cancelaria de Stat, 1/3 din entităţi – că n-au elaborat asemenea rapoarte (MADRM, MEI, MF, SFS), iar APP şi MECC n-au răspuns la întrebare. Entităţile care susţin că au elaborat rapoarte nu le-au făcut publice/nu le-au plasat pe pagina web.

Informarea cetăţenilor despre organizarea audienţei, depunerea şi examinarea petiţiilor. Toate entităţile au comunicat că utilizează în scopul informării petiţionarilor paginile web, unele din ele şi panourile de informare din incintă[14], în SV informaţiile sunt oferite şi la Centrul de Apel. Verificarea repetată a paginilor web arată că în MAEIE orarul audienţelor lipseşte; în MAI, MADRM, APP, SFS – acesta nu este actualizat/nu corespunde prevederilor HG 463/2019. Într-o serie de autorităţi la rubricile ce ţin de petiţii în calitate de acte normative relevante sunt indicate acte abrogate[15] (MAEIE, MAI, MF, MSMPS, APP).

Posibilitatea interpelării conducerii prin pagina web, ”clientul misterios”. Toate entităţile oferă posibilitatea interpelării conducerii prin intermediul paginii web. Unele din ele au plasat pe pagina web link-urile adreselor e-mail ale subdiviziunii management a documentelor (MAEIE, MJ, SV, PF), altele, după caz, – şi formulare standard ale petiţiilor online, cu explicarea modului expedierii şi examinării lor (MAI, MADRM, MECC, MF, MSMPS, SFS, APP, MEI[16]).

În vederea aplicării tehnicii client misterios, în adresa cancelariei entităţilor au fost expediate mesaje electronice cu solicitarea înscrierii în audienţă. 2/3 din entităţi au oferit răspuns şi au explicat procedura programării (PF, APP, MSMPS, MJ, SV, MF, MAEIE, MAI), iar 1/3 – au ignorat mesajul (MADRM, MEI, MECC, SFS). Privitor la celeritatea expedierii răspunsurilor, cinci entităţi (PF, APP, MSMPS, MJ, MAEIE) le-au oferit în 2 zile de la recepţionare.

Cu toate că evaluarea nivelului satisfacţiei petiţionarilor privind funcţionarea sistemului de petiţionare ar putea contribui la îmbunătăţirea calităţii sistemului, nici o entitate n-a realizat în acest scop careva sondaje.

Controlul efectuat de Cancelaria de Stat privind funcţionarea sistemului de petiţionare în autorităţile guvernamentale, inclusiv entităţile monitorizate pare a fi insuficient: nu există un sistem de indicatori care ar permite evaluarea performanţelor entităţilor publice; SIA utilizat nu permite generalizarea datelor despre funcţionarea sistemului de petiţionare şi evaluarea performanţelor manageriale; raportul privind rezultatele controlului respectării de către entităţi a legislaţiei din domeniu nu este publicat pe pagina web a Cancelariei; subiectele ce ţin de funcţionarea sistemului de petiţionare nu sunt puse în discuţie la şedinţe de Guvern.

Recomandări:

Revizuirea cadrului normativ ce ţine de efectuarea lucrărilor de secretariat privind petiţiile persoanelor fizice şi juridice;
Elaborarea/actualizarea de către entităţile publice a documentelor interne privind lucrul cu petiţiile şi primirea în audienţă, plasarea lor pe pagina web pentru a permite schimbul de experienţă între entităţi;
Asigurarea efectuării în entităţile publice a controlului asupra lucrărilor de secretariat privind petiţiile (cu prezentarea conducerii a informaţiilor săptămânale şi semestriale), precum şi asupra legalităţii deciziilor luate;
Efectuarea unor misiuni de audit intern privind funcţionarea sistemului de petiţionare şi publicarea pe pagina web a sintezei/rezumatului raportului de audit;
Analiza sistematică de către conducătorii entităţilor publice a situaţiei privind funcţionarea sistemului de petiţionare în baza rezultatelor controalelor şi auditurilor efectuate şi, în cazul identificării abaterilor, – responsabilizarea persoanelor vinovate;
Revizuirea orarului audienţei conform prevederilor HG 463/2019, excluderea erorilor/actualizarea datelor de pe paginile web;
Asigurarea instruirii funcţionarilor antrenaţi în procesul de ţinere a evidenţei şi examinării petiţiilor, cu precădere, prin metode online;
Familiarizarea populaţiei cu prevederile cadrului legal din domeniu, în special, – elaborarea unui ghid explicit privind funcţionarea sistemului de petiţionare;
Promovarea în rândul populaţiei a avantajelor expedierii petiţiilor electronice; oferirea posibilităţii de a ataşa documente la formularele online a petiţiilor de pe paginile web a entităţilor publice;
Sporirea transparenţei în aplicarea politicii, – plasarea pe pagina web a entităţilor publice a informaţiei/raportului anual privind examinarea petiţiilor şi primirea persoanelor în audienţă;
Evaluarea periodică, în baza sondajelor, a nivelului de satisfacţie a petiţionarilor privind funcţionarea sistemului de petiţionare. Pentru a conferi sondajelor mai multă credibilitate, realizarea lor cu suportul ONG;
Elaborarea unui sistem de indicatori care ar permite generalizarea şi analiza situaţiei privind lucrul cu petiţiile în entităţile publice, compararea stării de lucru în diferite entităţi sau în subdiviziunile acestora;
Modernizarea SIA de management al documentelor/petiţiilor sau, eventual, elaborarea unui SIA nou, cu respectarea prevederilor legale ce ţin de funcţionarea şi utilizarea unor atare sisteme (concept tehnic, regulament etc.);
Fortificarea controlului Cancelariei de Stat asupra respectării de către AAPC a legislaţiei în domeniul petiţionarii, publicarea raportului privind rezultatele controlului pe pagina web a Cancelariei de Stat, punerea în discuţie a problemelor identificate în funcţionarea sistemului de petiţionare la şedinţe de Guvern.

Având în vedere că politica privind funcţionarea sistemului de petiţionare este ultima din cele şase politici anticorupţie, parte a Convenţiei Organizației Naţiunilor Unite Contra Corupţiei, a fost întocmit un clasament generalizat al APC pe toate politicile monitorizate de Tansparency International – Moldova. Rezultatele sunt următoarele:

Raportul integral poate fi accesat aici:

Raport petitii final Download

Acest comunicat a fost elaborat de Transparency International – Moldova în cadrul proiectului „Monitorizarea politicilor anticorupţie în autorităţile publice centrale”, susţinut de National Endowment for Democracy. Concluziile şi recomandările expuse aparţin autorilor și nu reflectă neapărat opinia finanţatorului.

[1] Monitorizarea cuprinde politicile UNCAC: asigurarea accesului la informaţii prin paginile web; asigurarea transparenţei decizionale; declararea averilor şi intereselor personale; etica şi meritocraţia; tratarea conflictelor de interese; asigurarea funcţionării sistemului de petiţionare.

[2] Ministerul Justiţiei (MJ); Ministerul Finanţelor (MF); Ministerul Economiei şi Infrastructurii (MEI); Ministerul Afacerilor Interne (MAI); Ministerul Educaţiei, Culturii şi Cercetării (MECC); Ministerul Afacerilor Externe şi Integrării Europene (MAEIE); Ministerul Sănătăţii, Muncii şi Protecţiei Sociale (MSMPS); Ministerul Agriculturii, Dezvoltării Regionale şi Mediului (MADRM); Serviciul Fiscal de Stat (SFS); Serviciul Vamal (SV); Agenţia Proprietăţii Publice (APP); Poliţia de Frontieră (PF).

[3] Scorurile au fost atribuite în funcţie de relevanţa ş comprehensivitatea răspunsurilor oferite APC monitorizate, „0” semnifică neaplicarea politicii/neoferirea răspunsului, iar 4 – prezentarea unor informaţii relevante, complete care confirmă aplicarea politicii.

[4] Regulamentele MADRM, MEI, MAEIE, MECC, MF, MAI (MAI a relatat că un document actualizat va fi aprobat până la finele anului 2020).

[5] https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=122610&lang=ro#

[6] Hotărârea Guvernului 463/2019 cu privire la organizarea audienţei, https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=117658&lang=ro

[7] Hotărârea Guvernului 208/1995 pentru aprobarea Instrucţiunilor privind ţinerea lucrărilor de secretariat referitoare la petiţiile persoanelor fizice şi juridice, adresate organelor de stat, întreprinderilor, instituţiilor şi organizaţiilor Republicii Moldova, https://www.legis.md/cautare/getResults?doc_id=15956&lang=ro

[8] Deşi MAEIE a prezentat numărul persoanelor primite în audienţă, numărul celor înregistrate pentru audienţă n-a fost oferit.

[9] MEI a relatat că în această perioadă n-au fost persoane înscrise în audienţă.

[10] Potrivit MAI, în 2019 au fost identificate 16 încălcări, sancţionaţi 16 funcţionari, inclusiv 2 – sancţionaţi disciplinar, 9 – redus sporul de performanţă, 4 – angajaţi atenţionaţi, 1 – întocmit proces-verbal.

[11] Potrivit MF, în 2018 – 2019 n-au fost sancţionaţi funcţionari în legătură cu încălcarea legislaţiei privind petiţionarea.

[12] Ponderea petiţiilor examinate cu depăşirea termenului constituie, în medie pe 2018-2019, la MECC cca 15,5%, la MJ – 10,5%, la MF – 9,7%, MEI – 9,1%.

[13] Misiunile de audit au acoperit perioada de referinţă (2018- 2019) sau, cel puţin, o parte din aceasta.

[14] MAI, MAEIE, MJ, PF.

[15] Legea cu privire la petiţionare 190/94, abrogată odată cu intrarea în vigoare a Codului administrativ 116/2018 (din 01.04.2019).

[16] MEI utilizează în acest scop formularul petiţiei online.