In şedinţa sa din 08.02.2017 Guvernul a aprobat modificări la Legea bugetului de stat 2017. http://www.mf.gov.md/newsitem/10681, http://particip.gov.md/proiectview.php?l=ro&idd=3882 

Urmează parlamentul să examineze şi să adopte modificările propuse la lege.

Principala noutate a acestor modificări este „crearea unei rezerve de lichidităţi în mărime de 2 miliarde de lei” (cash buffer), cu o majorare respectivă a datoriei de stat interne.

Autorii acestor modificări insistă precum că:

• „în esenţă, această rezervă nu implică costuri adiţionale;
• este creată pentru a reduce eventualele riscuri generate de imprevizibilitatea pieţei financiare interne, şi anume riscurile de refinanţare a datoriei de stat;
• şi pentru a îmbunătăţi, per general, profilul datoriei sectorului public;  
• rezerva de lichidităţi însă nu va putea fi utilizată pentru finanţarea deficitului bugetar, fiind admise doar situaţii excepţionale;
• „rezerva de lichidităţi reprezintă un ”plan de continuitate a finanţării” şi
• este utilizat în ţări precum, România, Ungaria, Turcia ş.a.;
• crearea unei astfel de rezerve în Republica Moldova a fost discutată cu partenerii de dezvoltare, în special cu FMI, şi este privită drept instrument de fortificare a stabilităţii macro-bugetare.”
• rezervele de numerar rezultate din comercializarea valorilor mobiliare de stat vor fi plasate la un cont de depozit la termen la Banca Națională a Moldovei, la aceeași rată a dobînzii și aceeași maturitate, precum emise pe piața primară. Astfel, majorarea datoriei va avea loc doar în termeni contabili, deoarece scopul acestei operațiuni este formarea unui activ în formă de rezervă de lichidități (care nu va fi utilizată pentru finanțarea activităților Guvernului).”

Totuși există discrepanţe considerabile între cele declarate de către autorii modificărilor, esența noilor propuneri, precum și angajamentele care reies din acordul semnat între autoritățile Republicii Moldov și FMI – condiție pentru deblocarea dialogului și finanțărilor de la partenerii de dezvoltare, de rând cu contradicţii de esenţă şi natură economico-financiară şi de neconcordanţă cu cadrul legal. Evidențiem doar câteva.

 

Contradicții cu Memorandumul de politici economice și financiare semnat cu FMI:

 Constituirea unor rezerve de lichidități prin majorarea considerabilă a datoriei de stat interne, prin rectificarea Legii bugetului de stat 2017, contravine angajamentelor autorităților Republicii Moldova stabilite în Memorandumul de politici economice și financiare, semnat cu FMI în noiembrie 2016. Astfel, autoritățile s-au angajat:

“27. Intenționăm să utilizăm orice suport bugetar extern suplimentar, care va depăși sumele programate, pentru a stinge arieratele interne și a reduce nivelul excepțional de înalt al datoriei interne. În cazul în care suportul bugetar extern suplimentar va fi pus la dispoziție în a doua jumătate a anului 2016, ne asumăm angajamentul să folosim această finanțare suplimentară pentru a stinge arieratele interne și a reduce nivelul de îndatorare internă costisitoare, fapt ce ar putea ajuta la reducerea într-o anumită măsură a sumei dobânzilor care urmează a fi achitate la sfârșit de an.”(pag. 11 din Memorandum: http://imf.md/press/MoldovaLOI_MEFP_TMU_2016_rom.pdf)

De unde reiese că nivelul excepțional de înalt al datoriei interne reprezintă o îngrijorare. Atunci de ce Guvernul mai insistă pe o majorare a datoriei de stat interne cu alte 2 miliarde de lei, contrar propriilor îngrijorări expuse și acceptate de FMI? Din spiritul acestui Memorandum reiese că Guvernul, cu ajutorul FMI și al altor parteneri de dezvoltare, va avea în vedere reducerea datoriilor de stat interne și nu acumularea acestora și cu atât mai mult – contractarea de noi datorii interne costisitoare.

 

Considerente macroeconomice:

1. Bugetul 2017 este balansat conform normelor de bugetare. Există partea de venituri şi partea de cheltuieli cu surse de finanţare a deficitului indicate în lege. Autorităţile raportează creşteri considerabile, de aproape 30%, în execuția bugetară în primele luni ale 2017. Aparent nu sunt riscuri de neîncasări a veniturilor bugetate pentru 2017. Sursele de finanţare a deficitului, interne şi externe, sunt sigure atâta timp cât angajamentele cu FMI sunt respectate. Unicul risc major şi plauzibil – stoparea finanţării externe pentru nerespectarea angajamentelor autorităţilor care reies din Memorandum. Motivația autorilor impunerii ”rezervelor de lichidități” este irelevantă la situaţia bugetului 2017. Dacă nu există şi alte necunoscute sau cele cunoscute – sunt deformat prezentate.

 

2. Sectorul public (bugetul de stat) a împrumutat net în ultimii ani (chiar şi de crize) relativ puţin pe parcursul unui an bugetar pentru finanţarea deficitului bugetar. Sumele au variat de la 150 milioane lei la 1,2 miliarde lei în 2016. Ultimele sume – în condiţii de blocare (parţială) a finanţărilor externe (granturi şi credite). Respectiv, în 2017 angajamentele financiare externe mult mai consistente (aproape 30 la sută din buget), prevăzute în bugetul de stat, implică şi o abţinere în creşterea şi umflarea sectorului public, pentru a nu admite riscuri eventuale pe viitor. 2 miliarde de lei atraşi suplimentar (faţă de răscumpărarea netă de 268 milioane prevăzută în bugetul aprobat) este iraţional.

 

3. Prezenţa/intrarea masivă a Statului pe piaţa de credit, prin emiterea de valori de stat pentru contractarea unor credite de 2 miliarde de lei de la băncile comerciale – este o acţiune fără precedent ca volum, dar şi ca efecte asupra activităţii de creditare a băncilor comerciale. Băncile comerciale în condiţii de incertitudine a activităţilor economice, evident, ar fi dispuse (chiar interesate) să plaseze resursele sale în titluri emise de stat, poate chiar şi dobânda ar fi atractivă, cu risc minim pentru recuperarea resurselor, dar această substituire a esenţei activităţii băncilor comerciale (activitate de creditare veritabilă) poate crea fluctuaţii nedorite pe o perspectivă mai lungă, cu afectarea potenţialului de creştere economică şi a celui fiscal ulterior. Risc evident – băncile ar putea să-și dorească să „paraziteze” pe această disponibilitate a statului de a se împrumuta cu 2 miliarde lei fără a avea necesitate stringentă de aceste resurse.

 

4. Extragerea excesului de lichidităţi din sistemul bancar este misiunea BNM, dacă condiţiile macro impun astfel de intervenţii. Pentru lichidităţile extrase BNM foloseşte o gamă largă de instrumente, printre care certificatele BNM, valorile emise de stat aflate în portofoliul BNM, valuta străină din rezervele valutare, rezervele obligatorii. Aceste instrumente costă BNM. Acceptarea plasării depozitelor Statului în cont la BNM la o dobândă similară celei plătite de stat băncilor la momentul emiterii titlurilor – este o formă de extragere a lichidităţilor excesive din sistemul bancar cu costuri mai mari decât alte instrumente monetare din arsenalul BNM. Risc major – de utilizare a Ministerului finanțelor ca intermediar între bănci şi BNM în implementarea obiectivelor monetare ale BNM la cele mai înalte costuri posibile, directe şi indirecte.

 

5. Conceptul de „cash buffer” este gândit pentru a îmbunătăţi managementul resurselor financiare disponibile (în cazul dat – vorbim de publice), astfel încât intrările de venituri şi efectuarea cheltuielilor să fie efectuată conform prevederilor bugetare în interiorul unui an bugetar. În cazul insuficienţei de mijloace (fenomen legat de sezonalitatea încasărilor la buget) – pentru asta există noţiune reglementată prin legi de „decalaj temporar de casă”, care poate fi acoperit prin împrumut suplimentar (în cazul dat intern) în interiorul anului bugetar. Contractarea unor credite de către Stat, care depăşesc limita anului bugetar (2 miliarde lei sunt indicate ca trecătoare în soldul de la sfârşitul anului bugetar), şi nu „este folosit pentru finanţarea deficitului bugetar” – este nimic altceva decât impunerea Statului să ia împrumuturi de care nu are nevoie în anul bugetar curent de la băncile comerciale. Cu toate costurile şi distorsiunile care reies ulterior. Şi nu se încadrează în conceptul de „cash buffer” în esenţa sa.

 

Considerente legale      

 

1. Decizia guvernului nu are acoperire legală în legea cu privire la finanţele publice şi responsabilitatea bugetar-fiscală (LFPRBF). Or legea bugetului de stat trebuie să respecte cadrul legal oferit de legea organică care gestionează domeniul dat. Legea stabileşte clar rolurile fiecărei instituţii în procesul bugetar, inclusiv în execuţia bugetară. Legea nu oferă nici noţiuni, nici situaţii şi nici atribuţii de instituire şi gestionare a unor rezerve de lichidităţi „în situaţii excepţionale”. Aceste situaţii excepţionale nu sunt descrise nici în LFPRBF, nici în legea bugetară anuală. Cine le stabileşte, în care circumstanţe, şi cum vor fi utilizate aceste mijloace din „rezerva de lichidităţi” – nu este clar.

 

2. Articolul 9 din LFPRBG stabileşte „principiul balansării” conform căruia orice buget trebuie să fie balansat. Cheltuielile bugetare trebuie să fie egale cu veniturile plus sursele de finanţare. Dar din nota informativă la proiectul legii de rectificare a bugetului 2017 reiese că „rezerva de lichidităţi însă nu va putea fi utilizată pentru finanţarea deficitului bugetar, fiind admise doar situaţii excepţionale.” Dar bugetului de stat 2017 este balansat, cu venituri, cheltuieli şi deficit cu surse indicate pentru finanţare în 2017. Crearea unei rezerve de lichidităţi dă peste cap principiul definit de lege.

 

3. LFPRBF este relativ nouă, conformă standardelor internaţionale, are un concept clar şi complex. În cazul anumitor schimbări de situaţii în procesul execuţiei bugetare, crize şi turbulențe economice sau de ordin macro-economic – legea stabileşte reguli clare cu posibilităţi de revizuire şi ajustare a veniturilor şi cheltuielilor pentru a nu afecta perspectivele macro-economice. Sunt stabilite reguli clare de ajustare şi rectificare a bugetului la venituri şi la cheltuieli, fie majorare si/sau blocarea cheltuielilor în caz de necesitate. Acest concept previne situaţii de agravare a crizelor din contul supra-ponderării sectorului public raportat la posibilitățile economiei.

 

4. Dobânda achitată de Ministerul finanțelor băncilor comerciale trebuie să fie bugetată şi reflectă la capitolul cheltuieli de deservire a datoriei interne (lucru omis în proiectul de rectificare aprobat de guvern: la 2 miliarde costul pentru 10 luni ar fi aproximativ de 90 milioane lei), iar dobânda achitată de BNM în sumă echivalentă (dacă să credem celor indicate) trebuie să fie bugetată şi reflectată la partea de venituri la “dobânzi încasate la valorile mobiliare de stat” (conform Clasificaţiei bugetare, aprobata prin ordinul ministrului finanţelor, elaborată și aprobată în baza legislaţiei şi recomandărilor internaţionale de statistică în domeniul finanţelor publice). Chiar dacă admitem că dobânda la care tatul ia cu împrumut prin emiterea a 2 miliarde de lei este identică cu cea achitată de către BNM pentru depozitul Ministerului finanțelor – aceasta nu este o simplă operaţie contabilă.

 

5. Legislaţia permite plasare soldului de mijloace temporar libere ale bugetului de stat la depozit la termen, dar nu este prevăzută în legislație plasarea ulterioară la depozit cu dobândă a mijloacelor împrumutate de către Stat. În plus, ziua achitării dobânzilor diferă, cea în care Ministerul finanțelor ar trebui să achite băncilor de cea în care BNM trebuie să achite Ministerului finanț Şi nici aici nu e o simplă operaţiune contabilă: e afectarea resurselor bugetare pentru achitarea dobânzilor băncilor comerciale, iar apoi – încasarea şi reflectarea la venit a dobânzilor obţinute de la depozitele la BNM.

 

6. Nici legea privind datoria sectorului public, garanţiile de stat şi recreditarea de stat nu prevede emiterea de titluri cu scopul creării de rezerve de lichidități (cash buffer) la dispoziţia guvernului din resurse creditare, aşa cum prevede rectificarea recent aprobată de guvern. Nu exista în lege (art. 12) o astfel de destinaţie a utilizării resurselor împrumutate aşa cum este indicat în rectificarea bugetului. Guvernul este autorizat să ia împrumut intern doar pentru finanţarea deficitului (aprobat) si a decalajului temporar de casă. Respectiv nu poate legea bugetului 2017 sa admită 2 miliarde în sold trecător pe anul următor.

Conceptul de cash buffer, aşa cum e introdus de Guvern, creat din resurse considerabile din împrumuturi interne de la băncile comerciale, fără scop de finanţare a deficitului bugetar aprobat, creează premize şi riscuri de reacţii inadecvate în domeniul gestionării finanţelor publice, ca reacţie la situaţia macro-economică, dar şi la distragerea de resurse financiare de către sectorul public în defavoarea sectorului privat. Un fel de substituire a sectorului privat cu cel public în piaţa creditelor. Acest concept ar genera supra-ponderarea sectorului public şi ar urgenta împovărarea sectorului public cu riscuri majore de default pe angajamentele Statului în anumite circumstanţe. Asta ar încetini ajustările necesare de făcut prompt şi adecvat în sectorul public. Nemaivorbind de subminarea cadrului legal existent în domeniul gestionării finanţelor publice. În plus, nu există o normă legală care să descrie competențele, rolurile și scopurile creării rezervelor de lichidități, precum și care sunt acele situații excepționale când rezervele pot fi activate.

Acest articol a fost realizat în cadrul proiectului „Consolidarea statului democratic şi de drept: contribuţia societăţii civile” susţinut financiar de Ambasada Regatului Olandei la Bucureşti Olandei prin Programul Fondului de responsabilitate.  Opiniile exprimate aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia finanţatorilor.